Иска ли самата КРС да бъде независима?
Нека първо да си отговорим на въпросите – независима ли е КРС и има ли достатъчни законови гаранции за нейната независимост?
Фактите показват, че в последните години има редица случаи, когато независимостта на КРС се нарушава и нейни проекти за нормативни актове се спират или забавят от Министерството на транспорта и съобщенията (МТС) за внасянето им в Министерския съвет (МС) или се променят текстове в тях без да се вземе под внимание или да се иска становището на КРС. Такива бяха случаите с приемането на Наредбата по чл. 33, ал. 6 от Закона за електронните съобщения (ЗЕС) и на промените в Тарифата за таксите, които се събират от КРС. Има и случай на промени в ЗЕС от МТС без тези промени да са минали на обществена консултация и КРС да е изразило становище по тях.
Каква е независимостта на КРС, след като неин анализ (дори не самия анализ, както е регламентирано в чл. 53 от ЗЕС, а проектът на анализа) може да се промени в резултат на обществена консултация, както например това се случи през 2022 г. когато в първоначалния проект на анализ, поставен на обществено обсъждане с Решение на КРС № 245/07.07.2022 г. беше констатирано, че липсва необходимост от промяна на таксите, но в последствие в резултат на предложенията на заинтересованите лица в процеса на обществената консултация, се направи нов анализ, в който имаше вече изводи за значително намаляване на редица такси.
Следователно отговорът на въпроса за независимостта на КРС е ясен.
Да видим как стои въпросът със законовите гаранции за независимостта за другите регулатори и съответно за КРС.
В устройствените закони за другите регулаторни органи в България има изрични конкретни разпоредби, които осигуряват законови гаранции за независимостта на съответния регулаторен орган от изпълнителната власт и от други организации.
Например за КЕВР такива разпоредби са чл. 10, ал. 2 и 3 от Закона за енергетиката:
„Чл. 10 (2) Комисията е независим специализиран държавен орган – юридическо лице, със седалище София.
(3) (Нова – ДВ, бр. 17 от 2015 г., в сила от 6.03.2015 г.) При осъществяване на своите правомощия комисията е независима от изпълнителната власт и дейността й се осъществява въз основа на независимост, безпристрастност, професионализъм, почтеност, последователност, публичност и прозрачност. Комисията се отчита за дейността си пред Народното събрание.“
В този закон новата ал. 3 е добавена, въпреки, че в ал. 2 е посочено, че КЕВР е независим орган.
За КФН такава разпоредба е чл. 2, ал. 4 в ЗКФН:
„Чл. 2 (4) Комисията, при осъществяване на своите правомощия, е независима от изпълнителната власт и се отчита за дейността си по този закон пред Народното събрание.“
За СЕМ такива разпоредби са чл. 20, ал. 1 и 3 от ЗРТ:
„Чл. 20. (1) Съветът за електронни медии е независим специализиран орган, който регулира медийните услуги и услугите на платформите за споделяне на видеоклипове в случаите и по реда, предвидени в този закон.
(3) Съветът за електронни медии не може да иска или да приема указания от друг орган във връзка с упражняването на правомощията, които са му възложени с този закон.“
За КЗК тези разпоредби са чл. 3, ал. 1 и 3 от ЗЗК и те са доста подробни и изчерпателни:
„Чл. 3. (1) (Изм. – ДВ, бр. 15 от 2013 г., в сила от 1.01.2014 г.) Комисията за защита на конкуренцията, наричана по-нататък „комисията“, е независим специализиран държавен орган на бюджетна издръжка, първостепенен разпоредител с бюджет. Комисията е юридическо лице със седалище София.
(3) (Нова – ДВ, бр. 17 от 2021 г., в сила от 26.02.2021 г.) Комисията упражнява правомощията си по този закон без право на намеса и даване на инструкции в работата й от страна на всички органи на държавната власт, включително органи на изпълнителната власт, на местното самоуправление или частноправни субекти, като това не засяга спазването на приетите от Народното събрание на Република България и от Министерския съвет стратегии, програми и планове за развитие на съответните сектори на икономиката.“
В този закон също е видно, че новата конкретна ал. 3 е добавена въпреки, че в ал. 1 е посочено, че КЗК е независим орган.
Един внимателен анализ на ЗЕС разкрива, че независимостта на КРС в закона е посочена само в общата разпоредба на чл. 21, ал. 2:
„Чл. 21. (2) Комисията е специализиран независим държавен орган.“
и липсва друга конкретизираща разпоредба за независимост от изпълнителната власт.
Прегледът на ЗЕС разкрива и друг интересен и странен факт. В устройствените закони на другите регулатори е регламентирано, че спазват принципа на независимост в своята дейност, а за членовете на КФН спазването на този принцип е заложено дори в полаганата клетва. В ЗЕС принципът на независимост изобщо не е посочен за спазване от КРС, въпреки, че в много разпоредби са посочени различните принципите, които трябва да спазва комисията.
В ЗЕС има над 10 разпоредби, в които са изброени общо над 10 различни принципа, които трябва да спазва КРС в своята дейност, но сред тях изобщо липсва принципът на независимост. Такива разпоредби са например чл. 5, 73, 80, 80а, 106а, 128, 147, 166, 181г и 191 и 197 от ЗЕС. Едва ли има друг закон с толкова много „принципни“ разпоредби и с толкова много принципи за спазване, но принципът на независимост го няма и няма. Според мен, принципът на независимост на регулаторите е сред най-важните от всички принципи и неговата липса в ЗЕС е категорично неприемлива.
Тези факти (липсата на изрични разпоредби, които да осигуряват законови гаранции за независимостта на КРС и липсата на принципа на независимост в ЗЕС) са налице, въпреки че в съображение 37 от Директива (EC) 2018/1972 (Директивата), която е основният европейски документ, регламентиращ дейността на КРС, е посочено и е поставен акцент на обстоятелствата, че:
„37) Независимостта на националните регулаторни органи беше засилена при прегледа на регулаторната рамка за електронните съобщения, извършен през 2009 г., с цел гарантиране на по-ефективно прилагане на регулаторната рамка и увеличаване на техните правомощия и предсказуемостта на техните решения. За тази цел трябваше да се въведе изрична разпоредба в националното законодателство, която да гарантира, че при изпълнение на своите задачи, националният регулаторен орган е защитен срещу външна намеса или политически натиск, които могат да застрашат неговата независима оценка на въпросите, пред които е изправен. Такова външно влияние прави един национален законодателен орган неподходящ за ролята на национален регулаторен орган съгласно регулаторната рамка.“
Видно е, че вече 15 години, такава изрична разпоредба, която да гарантира независимостта на КРС, липсва в ЗЕС или в друг закон, а и липсва информация за това, че някой изобщо е имал намерение да предложи такава разпоредба, т.е. европейското законодателство не е транспонирано в пълен обем в ЗЕС и независимостта на КРС не е законово регламентирана и гарантирана. Общата разпоредба на чл. 21, ал. 2 от ЗЕС „Комисията е специализиран независим държавен орган.“ изобщо не може да се приеме за такава изрична разпоредба, а добри примери за такива изрични и подробни разпоредби има за останалите регулаторни органи в техните устройствени закони.
Член 6 от Директивата регламентира, че:
„1. Държавите членки гарантират независимостта на националните регулаторни органи и на другите компетентни органи, като осигуряват те да бъдат правно отделени и функционално независими от всяко физическо или юридическо лице, предоставящо електронни съобщителни мрежи, оборудване или услуги.“
Чл. 8 от Директивата регламентира, че:
„…националните регулаторни органи действат независимо и обективно, включително при разработването на вътрешните процедури и организацията на персонала, функционират в условия на прозрачност и отчетност в съответствие с правото на Съюза и не търсят, нито приемат указания от други органи във връзка с изпълнението на задачите, възложени им съгласно националното законодателство, което прилага правото на Съюза.“
Считам, че тези разпоредби от Директивата, които са пряко свързани с осигуряването на независимостта на КРС все още не са транспонирани в ЗЕС.
Ясно е, че за да се изпълнят горепосочените изисквания в Директивата, са необходими допълнения в ЗЕС, които да гарантират изпълнението на тези европейски изисквания и да се гарантира независимостта на КРС.
Затова в процеса на изготвяне на ЗИД на ЗЕС аз поставих в КРС въпроса за такова допълнение в законопроекта като допълнителна ал. 7 на чл. 21, като предложих два варианта, както следва:
Първи вариант на ал. 7:
„(7) При осъществяване на своите правомощия комисията е независима от изпълнителната власт и не може да иска или да приема указания от друг орган във връзка с упражняването на правомощията, които са й възложени със закон.“
Мотиви: Този текст е аналогичен на съответните разпоредби за другите регулаторни органи, както бе посочено по-горе и следователно е доказал своята приложимост и полезност за независимите регулаторни органи. Аналогични текстове има в Директива 2018/1972 и в чл. 50 на Акта за цифрови услуги.
Втори вариант за ал. 7:
„(7) Комисията упражнява своите правомощия без право на намеса и даване на инструкции в работата ѝ от страна на всички органи на държавната власт, включително органи на изпълнителната власт, на местното самоуправление или частноправни субекти, като това не засяга спазването на приетите от Народното събрание на Република България и от Министерския съвет стратегии, програми и планове за развитие на съответните сектори на икономиката.“
Мотиви: Този текст е аналогичен със съответната разпоредба за КЗК в чл. 3, ал. 3 на ЗЗК.
Моето предложение не беше прието и ЗИД на ЗЕС беше публикуван за обществена консултация от МТС без такава разпоредба.
В рамките на обществената консултация тук:
https://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=8035
отново направих предложения (които може да видят на посочения сайт) за промени в проекта на ЗИД на ЗЕС, които да осигурят независимостта на КРС, включително и горепосочената допълнителна ал. 7 на чл. 21 от ЗЕС. От изготвената от МТС таблица – „Справка за постъпилите предложения при общественото обсъждане на проект на ЗИД на ЗЕС“ е видно, че МТС не приема това предложение със следните аргументи:
„По наше мнение действащия закон, както и Регламент (ЕС) 2022/2065 създават достатъчно гаранции за независимост на регулаторите. Допълнителни декларативни разпоредби няма да допринесат за повишаване на независимостта.“
Според мен, тези аргументи са несъстоятелни, защото предложените разпоредби не са декларативни, а имат императивен характер и освен това такива разпоредби вече са факт в устройствените закони за другите регулатори и следователно законодателят ясно съзнава изричната необходимост от тях. Тези действащи разпоредби в продължение на години са доказали своята приложимост и ефективност и чрез тях е осигурена необходимата самостоятелност и независимост на независимите регулаторни органи КЕВР, КЗК, СЕМ и КФН.
За да докажа несъстоятелността на аргумента на МТС, че „действащия закон, както и Регламент (ЕС) 2022/2065 създават достатъчно гаранции за независимост на регулаторите“, ще цитирам и разпоредбите на съображения 111, 112 и чл. 50 от Регламент (ЕС) 2022/2065 (Акт за цифровите услуги), които изискват независимост на компетентните органи, респективно на КРС.
Съображения 111 и 112 от Акта за цифровите услуги поставят акцент на обстоятелствата, че:
„111) Координаторът за цифровите услуги, както и другите компетентни органи, определени съгласно настоящия регламент, играят решаваща роля за гарантиране на ефективността на правата и задълженията, предвидени в настоящия регламент, и за постигането на неговите цели. Съответно е необходимо да се гарантира, че тези органи разполагат с необходимите средства, включително финансови и човешки ресурси, за да упражняват надзор върху всички доставчици на посреднически услуги, попадащи в обхвата на тяхната компетентност, в интерес на всички граждани на Съюза. Като се има предвид разнообразието от доставчици на посреднически услуги и използването от тяхна страна на модерни технологии при предоставянето на услугите им, от съществено значение е също така координаторът за цифровите услуги и съответните компетентни органи да разполагат с необходимия като брой персонал, експерти със специализирани умения и усъвършенствани технически средства, както и автономно да управляват финансови ресурси за изпълнение на задачите си. Освен това равнището на ресурсите следва да е съобразено с размера, сложността и вероятното обществено въздействие на доставчиците на посреднически услуги, попадащи в обхвата на тяхната компетентност, както и обхвата на техните услуги в целия Съюз.“
„112) Определените съгласно настоящия регламент компетентни органи следва също така да действат при пълна независимост от частни организации и публични органи, без задължението или възможността да искат или получават указания, включително от правителството, и без да се засягат конкретните задължения за сътрудничество с други компетентни органи, координаторите за цифровите услуги, Европейския съвет за цифровите услуги и Комисията.“
Чл. 50 от Акта за цифровите услуги регламентира, че:
„1. Държавите членки гарантират, че техните координатори за цифровите услуги изпълняват задачите си съгласно настоящия регламент по безпристрастен, прозрачен и навременен начин. Държавите членки гарантират, че техните координатори за цифровите услуги разполагат с всички необходими средства за изпълнение на своите задачи, включително с достатъчно технически, финансови и човешки ресурси, за да упражняват адекватен надзор върху всички доставчици на посреднически услуги, които попадат в обхвата на тяхната компетентност. Всяка държава членка гарантира, че нейният координатор за цифровите услуги разполага с достатъчно автономност при управлението на бюджета си в рамките на общите бюджетни ограничения, за да не се оказва неблагоприятно въздействие върху независимостта на координатора за цифровите услуги.
2. При изпълнението на своите задачи и упражняването на правомощията си в съответствие с настоящия регламент координаторите за цифровите услуги действат напълно независимо. Те не са подложени на външно влияние, независимо дали пряко или непряко, и не търсят, нито приемат указания от друг публичен орган или частноправен субект.“
Ясно е видно, че навсякъде, където има някакво изискване към компетентния орган/координаторът за цифровите услуги, текстът в Регламента е „Държавите членки гарантират“, което означава, че самият регламент не осигурява независимостта на органа, а изисква от държавите да гарантират/осигурят необходимите условия за тази независимост. Единственият начин, по който всяка държава може да осигури това е само чрез законови гаранции в съответния устройствен закон.
Освен това, само малка част от правомощията на КРС ще произтичат от Регламента, а основната й дейност е на основание на Директива (EC) 2018/1972, а както посочих по-горе, в нея също има изрични разпоредби за осигуряване на независимост на КРС, които изобщо не са транспонирани в ЗЕС.
Следователно не подлежи на съмнение, че и Директивата и Актът за цифровите услуги изискват в ЗЕС да има разпоредби, гарантиращи независимостта на КРС. Такива разпоредби има в устройствените закони за другите регулатори, но за КРС няма. Видно е, че само разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗЕС не може да осигури необходимата независимост на КРС. Но е ясно, че липсва и воля за добавянето на такива разпоредби.
На извънредно заседание на 20.02.2024 г. КРС разгледа писмо от МТС, с което след приключилата обществена консултация се изпраща проекта на ЗИД на ЗЕС за становище от КРС, преди внасянето му в МС.
В проекторешението беше записано, че КРС съгласува проекта на ЗИД на ЗЕС без бележки и предложения. Аз изготвих особено мнение за несъгласие с това проекторешение, което е публикувано с протокола от заседанието тук:
https://crc.bg/bg/statii/2548/fevruari-2024-g
На самото заседание на КРС отново предложих на обсъждане и гласуване моето конкретно предложение:
„В чл. 21 от ЗЕС да се създаде нова ал. 7:
„(7) При осъществяване на своите правомощия комисията е независима от изпълнителната власт и не може да иска или да приема указания от друг орган във връзка с упражняването на правомощията, които са й възложени със закон.““
Това предложение не беше подкрепено от останалите присъстващи членове на КРС, като изказалият се член на КРС изложи своето становище, че в ЗЕС, както и в Регламент (ЕС) 2022/2065, който е с пряко действие, има достатъчно гаранции за независимостта на КРС и следователно няма необходимост от допълнителни разпоредби.
Експертите от КРС представиха своето становище, че:
„Съгласно чл. 21, ал. 2 от Закона за електронните съобщения, КРС е специализиран независим държавен орган. Цитираната разпоредба в закона отговаря на изискванията за независимост, въведени в Директивата и Акта за цифрови услуги. Направеното предложение не е свързано с въвеждане на Акта за цифрови услуги, поради което не е част проекта на ЗИД на ЗЕС.“
При проведеното гласуване само аз гласувах „За“, а всички останали присъстващи членове на КРС гласуваха „Против“. По този начин мнозинството от членовете на комисията на практика абдикира от задължението на КРС за независима дейност и от неотложната необходимост от законови гаранции за независимостта на комисията, каквито са изискванията на европейските документи. Видно е, че аргументите, които изложиха членовете и експертите на КРС са близки с аргументите на МТС.
Тези аргументи не са правилни, защото въпреки, че Регламент (ЕС) 2022/2065 (Акта за цифровите услуги) има пряка приложимост и се прилага директно, самият регламент не осигурява сам по себе си независимостта на КРС (както обосновах по-горе), а изисква от държавите да гарантират/осигурят необходимите условия за тази независимост и единственият начин, по който всяка държава може да направи това, е само чрез законови гаранции в съответния устройствен закон.
По отношение на несъстоятелността на аргументите на експертите, че „Цитираната разпоредба в закона отговаря на изискванията за независимост, въведени в Директивата и Акта за цифрови услуги. Направеното предложение не е свързано с въвеждане на Акта за цифрови услуги, поради което не е част проекта на ЗИД на ЗЕС“ ще посоча, че от горецитираните съображения 111, 112 и чл. 50 от Акта за цифровите услуги ясно е видно, този регламент изрично изисква от държавите членки да „гарантират, че техните координатори за цифровите услуги изпълняват задачите си съгласно настоящия регламент по безпристрастен, прозрачен и навременен начин“, което може да стане само чрез допълнителни законови гаранции в устройствения закон, какъвто е ЗЕС.
Надявам се, че с горния преразказ съм успял да пресъздам достоверно основните моменти от заседанието на КРС и становищата на участниците в него. Това преразказване нямаше да се налага, ако в КРС имаше ясна регламентация и практика, да се изготвят подробни протоколи от заседанията (без наличието в тях на защитената от закона информация) и ако всеки член на КРС, който не е съгласен с прието решение, да има право след заседанието в разумен срок да изложи своите мотиви писмено и те да бъдат приложени към самото решение и публикувани на сайта на КРС. Всички тези неща отдавна са практика в другите регулатори и държавни органи, които имат за приоритет прозрачността и публичността на своята работа.
За да се гарантира прозрачността и публичността на процеса на приемане на решенията в КРС е необходимо протоколите от заседанията на КРС да бъдат с необходимата подробност, а не както досега, само с посочване на приетите крайни решения и без описание на дискусиите по тях. Протоколите на КРС, които се публикуват на страницата й в интернет изобщо не приличат на протоколи от заседания. Особеното мнение на несъгласен член на КРС с прието решение на комисията, би трябвало да се изготвя след приемането на решението, а не да се изисква преди самото заседание, както това е регламентирано в КРС с приетите „Вътрешни правила за провеждане на заседанията на КРС“ (приети с Протоколно решение № 3 от 3 септември 2020 г), които дори пряко противоречат на чл. 11 от Устройствения правилник на КРС и на чл. 35, ал. 9 от ЗЕС.
За разлика от КРС, в някои други регулаторни органи вече се предават в реално време онлайн заседанията, каквато добра практика има в СЕМ, където освен предаванията в реално време, се изготвят и подробни протоколи с изказванията на всички участници в заседанията, които се публикуват на интернет страницата на СЕМ. От подробните протоколи на СЕМ става пределно ясно каква позиция защитава и какви предложения прави всеки от членовете на СЕМ и тази информация е достъпна за обществеността. Следователно когато прозрачността и публичността са приоритет, има начини и възможност това да се постигне без особени трудности.
КЗК също е добър пример за прозрачност и публичност на заседанията си и доказателство за това е следното решение, към което е приложено изразеното особено мнение от член на комисията:
https://reg.cpc.bg/Decision.aspx?DecID=300066647
и по този начин всеки заинтересован може да добие представа за всички разисквани гледни точки и мотиви по съответния казус.
Не на последно място, подробните протоколи дават добра представа и за атмосферата, която цари на заседанията, а и в самото ведомство, което също не е с маловажно значение.
С цел да се регламентира ясна уредба в КРС за изготвянето на подробни протоколи и за правилно процедиране при наличие на особено мнение на някой член на комисията, аз съм предложил в новия Устройствен правилник на КРС да се сложи разпоредба, в която изрично да се посочва какво и как трябва да се прави при различните видове заседания. Тази предложена разпоредба е във вида:
„Чл. 11. (1) За всяко заседание на комисията се извършва аудиозапис от служители, определени със заповед на председателя и се води протокол от протоколист.
(2) Заседанията на комисията може да се провеждат и чрез видеоконференция с осигурена комуникационна връзка чрез техническо средство за едновременно предаване и приемане на образ и звук между членовете на комисията и участниците в заседанието, намиращи се на различни места, позволяваща записване и съхраняване на информацията на електронен носител. За провеждане на заседанията чрез видеоконференция се издава заповед от председателя на комисията. При провеждане на заседание чрез видеоконференция, след уведомяване на членовете на комисията и участниците в заседанието, се извършва видеозапис върху електронен носител.
(3) Всяко направено предложение от членовете на КРС за допълване или изменение на проекта на решение, подлежи на отделно гласуване. Приетите предложения се отразяват в окончателния проект на решението, който подлежи на приемане.
(4) Въз основа на аудиозаписа по ал. 1, видеозаписа по ал. 2 и протокола от заседанието, се изготвя окончателен протокол в срок от три работни дни след проведеното заседание, който се подписва от всички присъствали членове на комисията и протоколиста.
(5) В протокола задължително се вписват датата и мястото на провеждане на заседанието, видът на заседанието, присъстващите членове на комисията и служители от администрацията, приетият дневен ред и направените по него изказвания от членовете на комисията и експертите. В протокола изрично се отбелязва приетото решение, с какво мнозинство е гласувано решението и имената на членовете на комисията, които са гласували против.
(6) Всеки член на комисията, който не е съгласен с прието решение на комисията, представя мотивите си за това в тридневен срок от провеждане на заседанието и подписва протокола с особено мнение. Мотивите за изразеното особено мнение се прилагат към приетото решение.“
Това предложение, заедно с други предложения за изменение на Устройствения правилник, съм направил в моето особено мнение за изготвения от работна група проект на нов Устройствен правилник на КРС, но неговото приемане се отлага вече няколко пъти, като последният път беше на заседанието на 04.01.2024 г., когато гласувах „Против“ отлагането на точката, но мнозинството от комисията не прие моите аргументи.
Надявам се, че от тази публикация, а и от предишните ми публикации, всеки ще може да си направи правилните изводи за това, иска ли някой да има независима КРС, и какво е нивото на прозрачност и публичност в работата на КРС и необходими ли са мерки за тяхното подобряване.
Илия Христозов, член на КРС, специално за Anteni.eu
Линкове и към останалите ми публикации по темата относно независимостта на КРС:
Коментарите подлежат на модериране.
Правилата за коментиране
